‘De ABD past bij de versterking van de rijksoverheid en heeft toegevoegde waarde. Het beeld van de ABD als baantjescarrousel moet worden gerelativeerd. Maar er zijn wel kwetsbaarheden en dus verbeterpunten.’ Dat zegt Mirko Noordegraaf hoofdonderzoeker van de USBO die onlangs onderzoek deed naar de ABD.
De ABD is te weinig een strategisch stelsel en te veel gericht op operationele management en werving & selectie, waarbij managers te weinig gekoppeld worden aan maatschappelijke opgaven.’ Hij legt uit hoe dat komt en waarom daar alleen via een gedeelde aanpak verandering in kan komen.
‘De ABD is een complex stelsel met veel mogelijkheden’, benadrukt Mirko Noordegraaf (Universiteit Utrecht) die met een team onderzoekers in opdracht van het ministerie van BZK het functioneren van de ABD onderzocht (zie kader). Dat gebeurde na een motie in de Tweede Kamer, waarin het kabinet werd opgeroepen het stelsel tegen het licht te houden. ‘De ABD heeft ervoor gezorgd dat ambtelijke managers mobiel zijn, op een navolgbare wijze beoordeeld worden en dat het management geprofessionaliseerd is. Daarmee biedt het ABD’ers en de rijksoverheid de mogelijk de kwaliteit van het werk te versterken.’ Dat gezegd hebbende zijn er wel kwetsbaarheden en verbeterpunten. De belangrijkste conclusie van het rapport is dat de ABD te weinig strategisch is om echt bij te kunnen dragen aan de kwaliteitsverbetering van de rijksoverheid. Mirko: ‘In loop der jaren is de focus komen te liggen op het koppelen van personen aan openstaande vacatures: matchmaking. Dat zie je terug in het aantal benoemingen en merk je bijvoorbeeld ook als je naar de inhoud van de ABD-nieuwsbrief kijkt. Die gaat vooral over wisselingen van functies. De beloofde kwaliteitsverbetering van de rijksoverheid zie je door de nadruk op operationeel management development (MD) niet ingevuld worden. Terwijl de ABD zich daarmee natuurlijk wel profileert. Daardoor creëer je verwachtingen die je niet waarmaakt en dat levert teleurstellingen op bij sleutelspelers binnen en buiten de ABD.’
Afstand politiek
Hoe verklaart Noordegraaf de focus op MD en werving en selectie? Mirko: ‘Dat heeft alles te maken met hoe het ABD-stelsel is opgehangen. In Nederland is de ABD bewust gekoppeld aan de minister van BZK en staat de ABD ten dienste van de versterking van het openbaar bestuur en het mobiel houden van topambtenaren. Voordeel is dat je zo een professioneel management corps creëert dat je op afstand houdt van de politiek en de coalitieverhoudingen.’ In het buitenland wordt vaak een andere keuze gemaakt, legt hij uit. ‘In andere landen kan sprake zijn van een tweepartijenstelsel en worden civil servants bijvoorbeeld gekoppeld aan de premier of aan de minister van Financiën. Dit houdt het risico in zich van politieke inkleuring en managed moves als het gaat om werving en selectie.’
'Voor de buitenwacht is het ABD-stelsel grotendeels een black box'
Gedeelde aanpak
De stelselkeuze in Nederland staat een meer strategische invulling van de ABD niet in de weg, vindt Mirko. Maar de ABD kan dat niet op eigen houtje doen. ‘Er zijn acties en steun nodig van het ministerie van BZK, het SGO, het kabinet en van het parlement, om ervoor te zorgen dat de ABD een meer strategisch stelsel wordt en dat de ABD beter weerwoord kan geven als ze betrokken raakt in politieke discussies. Hij verduidelijkt: ‘We zien een paradox. Bureau ABD is zich steeds meer op MD gaan richten, maar de ABD is tegelijkertijd steeds vaker onderwerp van politieke discussies, zoals recent bij de Toeslagenaffaire. Daarbij wordt in de Tweede Kamer vaak over de ABD gediscussieerd zonder kennis te hebben over de feitelijke gang van zaken. Bureau ABD en de spelers eromheen zijn daarbij opvallend stil, wat de negatieve beeldvorming versterkt. Daarbij speelt mee dat er veel onduidelijkheid is over wat de ABD eigenlijk is. Voor de buitenwacht is het ABD-stelsel grotendeels een black box.
Het is belangrijk om daarin verandering te brengen door te investeren in een meer ontspannen relatie, politieke signalen beter op te vangen en de discussie van een feitelijke basis te voorzien. Daarin speelt de ABD zelf een rol, maar er ligt zeker ook een rol voor het parlement, de minister en het SGO.’
Aanbevelingen
De USBO doet in het onderzoeksrapport verschillende aanbevelingen om de ABD tot een meer strategisch stelsel om te vormen en om hier helder over te communiceren. Mirko zet de belangrijkste aanbevelingen voor de ABD (en Bureau ABD) op een rij:
‘Bij werving en selectie zou de nadruk moeten liggen op het maken van een person environment fit in plaats van een person job fit. Bureau ABD moet dus niet alleen naar de inhoud van de functie kijken, maar vooral ook of de kandidaat past bij het team, de organisatieomgeving en de maatschappelijke opgave. Zo zet je opdrachten en opgaven centraal. Daar is een aantal zaken voor nodig. Je moet bijvoorbeeld structureel signaleren hoe collectieven van personen – zoals teams van managers – functioneren, en daarop anticiperen via benoemingen. Bureau ABD heeft nu te weinig zicht op hoe bestuurlijke toppen functioneren. Dat beeld kun je completer maken door structureel informatie op te vragen bij departementale ondernemingsraden, commissies sociale veiligheid en vertrouwenspersonen en door medewerkerstevredenheid-onderzoeken te betrekken bij benoemingen en beoordelingen. Dan weet je specifieker wat in bestuurlijke toppen nodig is voor bepaalde maatschappelijke opgaven en hoe leidinggevenden functioneren.’
Inhoud
‘Daarnaast is het nodig een concreter beeld te hebben van de benodigde competenties en van de benodigde inhoudelijke kennis bij de invulling van een functie. Inhoud is meer dan dossierkennis en kan bijvoorbeeld ook veldkennis, krachtveldenkennis, kennis van digitalisering, onderhandelingskennis en kennis van transitieopgaven zijn. Dit zal per plek verschillen . Daarnaast is een strategischer besef nodig van wat je verwacht van managers, vooral wanneer het bijzondere en kwetsbare plekken betreft. Daarbij kun je denken aan specialistische functies (zoals de thesaurier-generaal of wetgevingsfuncties), politiek gevoelige functies (zoals de DG Toeslagen) en afwijkende functies (zoals de directeur SCP). In het verlengde daarvan moet de 3-5-7-regel minder strikt toegepast worden.’
'De ABD is zo effectief als andere partijen dat toelaten'
Gedetailleerde visie
‘De huidige visie op Publiek Leiderschap van de ABD is nogal generiek. Wij adviseren Bureau ABD een nieuwe, meer gedetailleerde visie te ontwikkelen op leidend ambtelijk management. Daarin zou onder meer specifieker aandacht moeten zijn voor deze strategische invulling van de verschillende functies en leiderschap rond het werken aan maatschappelijke opgaven.’
Beeldvorming
De USBO adviseert daarnaast meer aandacht te hebben voor ‘het verhaal’ van de ABD. ‘Het klopt vaak niet wat er over de ABD wordt gezegd. Het is bijvoorbeeld aantoonbaar onjuist dat ABD’ers geen inhoudelijke kennis zouden hebben en puur procesmanagers zijn. Dit is wellicht ingegeven door een aantal minder gelukkige benoemingen van ambtelijk leidinggevenden in het verleden. Maar in het algemeen is er wel degelijk oog voor inhoud. Wij adviseren ook als het gaat om beeldvorming rond de ABD pro-actiever te zijn. Bijvoorbeeld via jaarverslaglegging en door in samenwerking dialogen te organiseren.’
Dialoog
De USBO legt ‘de bal’ wat dat betreft ook terug bij het parlement en het SGO. ‘De ABD is zo effectief als andere partijen dat toelaten. We adviseren het parlement bijvoorbeeld om meer structurele afstemming te organiseren tussen de DG ABD en de voorzitters van Vaste Kamercommissies om signalen rond het functioneren van ambtelijke toppen bespreekbaar te maken. Daarnaast raden we aan in de Vaste Kamercommissie BZK periodiek technische briefings door de ABD te organiseren. Zo kan de ABD beter bijdragen aan de kwaliteit van de rijksoverheid.’
Zie voor alle aanbevelingen voor Bureau ABD, het ministerie van BZK, het SGO, het kabinet en het parlement de samenvatting van het onderzoek.
USBO-onderzoek
De directe aanleiding voor het USBO-onderzoek (het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht) is de motie Lodders (december 2019). Hierin verzoekt de Tweede Kamer de regering het functioneren van de ABD te onderzoeken, met specifieke aandacht voor ‘het voorkomen dat slecht-functionerende ambtenaren elders binnen de overheid een plek krijgen’. De ABD zou ‘tot een banencarrousel’ leiden. De USBO voerde in totaal zes deelstudies uit, naar:
- de historische evolutie van de ABD;
- beeldvorming rond de ABD;
- de formele procesaanpak van de ABD;
- de ervaren procesaanpak;
- de effecten van de procesaanpak;
- een internationale vergelijking.
